Nhìn lại cách Nhật Bản lựa chọn Thống đốc Ngân hàng Trung ương
Vào ngày 21/4, Kevin Warsh, cựu Thống đốc FED được Tổng thống Mỹ Donald Trump đề cử trở thành Chủ tịch tiếp theo của Hội đồng Dự trữ Liên bang, đã xuất hiện trước Ủy ban Ngân hàng, Nhà ở và Đô thị Thượng viện Mỹ để tham dự phiên điều trần xác nhận. Khi được hỏi trực tiếp liệu Tổng thống Trump có gây áp lực lên ông về chính sách lãi suất hay không, ông Warsh đã tuyên bố rõ ràng rằng ông không nhận được bất kỳ yêu cầu cụ thể nào như vậy và tái khẳng định tính độc lập của FED. Toàn bộ cuộc trao đổi – giữa ứng viên và cả các thượng nghị sĩ đảng Cộng hòa và đảng Dân chủ – đã được phát sóng trực tiếp trên truyền hình, cho phép công chúng đánh giá cả ứng viên và các chuẩn mực thể chế đang bấp bênh.
Gần như cùng lúc đó, tại Nhật Bản, một báo cáo mới được công bố đã đưa ra phân tích có hệ thống đầu tiên về các cuộc bổ nhiệm Thống đốc của Ngân hàng Trung ương Nhật Bản (BOJ) từ năm 2003 đến năm 2023.
Kết luận của báo cáo rất đáng chú ý: Văn hóa thể chế của Nhật Bản đã nhiều lần thất bại trong việc chuyển đổi đánh giá chuyên môn khách quan và mang tính quốc tế thành các quyết định chính trị trong nước và diễn ngôn truyền thông. Báo cáo xem xét 4 cuộc bổ nhiệm lớn của BOJ — năm 2003, 2008, 2013 và 2023 — và xác định một vấn đề cấu trúc dai dẳng: sự thiếu vắng chuyên môn được quốc tế công nhận trong quá trình lựa chọn trong nước của Nhật Bản.
Năm 2003, dưới thời Thủ tướng Junichiro Koizumi, một ứng cử viên có tư tưởng cải cách được quốc tế tôn trọng từ bên ngoài khuôn khổ truyền thống trong nước được cho là đã được Văn phòng Thủ tướng xem xét nghiêm túc. Các công tác chuẩn bị đã được tiến hành một cách lặng lẽ. Tuy nhiên, những hạn chế về thể chế đã khiến việc ứng cử này gần như không thể được chính thức hóa. Quá trình bổ nhiệm cuối cùng đã hội tụ về logic cân bằng quen thuộc trong nước, gây ra sự chỉ trích từ các phương tiện truyền thông nước ngoài như Financial Times, vốn coi kết quả này là bằng chứng về sự thoái hóa thể chế.
Việc bổ nhiệm năm 2008 dưới thời Thủ tướng Yasuo Fukuda đã phơi bày vấn đề một cách rõ rệt hơn. Sự phản kháng của phe đối lập trong cái gọi là "Quốc hội méo mó" đã tạo ra tình huống bất thường là vị trí Thống đốc bị bỏ trống. Trong cuộc đấu tranh tại Quốc hội, người ta chú trọng hơn đến mối liên hệ với các tổ chức của các ứng cử viên được đề cử hơn là việc đánh giá so sánh trình độ chuyên môn của họ. Vào thời điểm đó, một nhà kinh tế người Mỹ có chuyên môn sâu rộng về Nhật Bản đã chuẩn bị một bản đánh giá so sánh độc lập về khoảng 20 ứng cử viên tiềm năng. Mặc dù báo cáo này thu hút sự chú ý ở nước ngoài, nhưng nó hầu như bị các phương tiện truyền thông lớn của Nhật Bản phớt lờ và chưa bao giờ được đưa ra thảo luận rộng rãi trong nước.
Việc bổ nhiệm năm 2013 dưới thời chính phủ của Thủ tướng Shinzo Abe cho thấy một nỗ lực hiếm hoi nhằm cải cách thể chế. Chống lại tam giác khép kín lâu đời gồm các nhà lãnh đạo chính trị, quan chức và hệ thống câu lạc bộ báo chí, một số công dân và cựu chính trị gia đối lập cấp cao Giichi Tsunoda đã đề xuất một quy trình minh bạch hơn, bao gồm các phiên điều trần công khai và các tiêu chuẩn rõ ràng hơn để đánh giá các ứng cử viên.
Một ứng viên cụ thể thậm chí đã được giới thiệu riêng cho các lãnh đạo phe đối lập. Tuy nhiên, đề xuất này đã bị bác bỏ chủ yếu vì lý do hình thức — đáng chú ý nhất là tuổi tác của ứng viên — hơn là so sánh về năng lực thực chất. Thay vào đó, chính quyền Abe ưu tiên sự phù hợp về chính sách với cái gọi là Abenomics và ý tưởng sơ khai về việc xem xét công khai sự phù hợp đã bị chi phối bởi những tính toán chính trị ngắn hạn.
Năm 2023, dưới thời Thủ tướng Fumio Kishida, việc bổ nhiệm Giáo sư kinh tế Kazuo Ueda làm Thống đốc BOJ đã được ca ngợi rộng rãi là một quy trình “minh bạch”. Tuy nhiên, báo cáo lập luận rằng vẻ ngoài minh bạch đó che giấu sự kín đáo phía sau. Việc đưa tin của giới truyền thông có xu hướng coi sự nổi tiếng trong giới học thuật của ông Ueda là bằng chứng đủ để chứng minh sự phù hợp quốc tế, bỏ qua kinh nghiệm thực tiễn trong quản lý khủng hoảng và điều phối chính sách quốc tế. Nói rõ hơn, việc bổ nhiệm nhân sự ngân hàng trung ương ở khắp mọi nơi đều mang tính chính trị. Tại Mỹ, Tổng thống đề cử Chủ tịch FED. Tại châu Âu, các cuộc đàm phán chính trị giữa các quốc gia lớn có thể định hình sự lựa chọn lãnh đạo tại Ngân hàng Trung ương châu Âu (ECB). Sự độc lập của ngân hàng trung ương không có nghĩa là loại bỏ hoàn toàn yếu tố chính trị khỏi các cuộc bổ nhiệm.
Vấn đề không nằm ở sự tồn tại của chính trị, mà là cách thức chính trị được kiểm soát về mặt thể chế.
Tại Mỹ, các phiên điều trần của Thượng viện buộc công chúng phải xem xét tư duy chính sách và tính độc lập của các ứng cử viên.
Ở châu Âu, các cộng đồng chính sách và các cuộc tranh luận chuyên môn làm cho năng lực chuyên môn được so sánh trở nên rõ ràng. Chính trị vẫn hiện diện, nhưng hoạt động trong khuôn khổ các thể chế đòi hỏi sự biện minh.
Ngược lại, tại Nhật Bản, việc bổ nhiệm các chức vụ tại BOJ thường được xử lý như những quy trình hành chính tương đối kín đáo. Cơ hội để đánh giá so sánh công khai vẫn còn hạn chế. Các đánh giá quốc tế và các cuộc tranh luận chuyên môn thường không được xem xét trong nội bộ các thể chế trong nước.
Kết quả là, theo tiền lệ, sự cân bằng tổ chức và sự thuận tiện về chính trị có thể lấn át việc so sánh năng lực một cách minh bạch. Do đó, thách thức trong tương lai đối với Nhật Bản không phải là phi chính trị hóa hoàn toàn việc bổ nhiệm các chức vụ tại ngân hàng trung ương, mà là xây dựng các thể chế làm cho năng lực chuyên môn trở nên rõ ràng.
Tính độc lập của ngân hàng trung ương không thể chỉ được duy trì bằng các đảm bảo pháp lý. Nó phụ thuộc vào một nền văn hóa chính trị trong đó việc phán đoán chính sách được kỳ vọng dựa trên đánh giá chuyên môn - và trong đó công chúng có thể thấy quá trình đó diễn ra.
